به گزارش خبرگزاری حوزه، آقای سید مهدی کاظمی[۱] در مطلبی به «بررسی الزامات پیشینی اجرای قانون اعتبار زدایی از اسناد عادی» پرداخت و نوشت:
طی دهه‌های گذشته آسیب‌های فراوانی بابت خریدوفروش املاک قولنامه‌ای متوجه متعاملین و کلیت بازار مسکن شده است و امروزه حجم بسیار گسترده‌ای از دعاوی و پرونده‌های قضایی ناشی از عدم ثبت رسمی قراردادهاست. بر اساس پژوهش‌های انجام‌شده، امکان ابطال اسناد رسمی به‌واسطه معاملات غیررسمی، علت اصلی رواج معاملات غیررسمی اموال غیرمنقول و عامل تداوم وضع موجود است. نظم عمومی اقتضاء دارد که معاملات به نحوی باشد که کمترین اختلاف را ایجاد کند و اعتماد عمومی در معاملات آن‌چنان تثبیت شود که افراد بدون دغدغه خاطر و به‌راحتی بتوانند اعمال حقوقی خویش در خصوص اموال غیرمنقول را انجام دهند. فلذا باید از اعتبار اسناد رسمی صیانت کرده و سند رسمی ابطال‌ناپذیر گردد.
مواد (۲۲)، (۴۶) و (۴۸) قانون ثبت‌اسناد و املاک برای سلب اعتبار از اسناد عادی به تصویب رسیده‌اند؛ اما با توجه به تفاسیر مختلف از مواد قانونی، در عمل اسناد رسمی به‌واسطه معامله غیررسمی مورد ابطال قرارگرفته‌اند. در نگاه سنتی فقه، معامله اراضی و املاک با ایجاب و قبول واقع می‌شود و باید اثر خود را بگذارد و ثبت را امری زائد می‌دانند؛ درحالی‌که به دلیل تحولات چند صدسال اخیر در تمام دنیا این دیدگاه پاسخگو به اقتضائات حکومت‌داری نیست و باید به این مسئله توجه داشت که حکمرانی در دنیای کنونی بدون رکن قرار دادن ثبت، مطلوب نیست و ناچار از دخالت دادن فقه حکومتی در فقه سنتی هستیم. در میان حقوقدان کسی با این مصالح مخالف نمی‌باشد؛ اما برخی از فقها در این زمینه مخالفت دارند که در مقابل مصالح عالی کشور می‌باشد.
راهبردی‌ترین مواجه در زمینه کاهش دعاوی، از بین بردن ریشه آن‌هاست که یکی از بهترین کارها در این رابطه بحث ثبت رسمی است. در رویه‌های قضایی و سنت جاری حقوقی در کشور ما متأسفانه استناد به اسناد عادی زمینهای را برای فسادها، خدشه‌ها و نقض حق‌ها و تعارض منافع به وجود آورده است؛ لذا ضروری بود که قانون‌گذار در زمینه تعارض منافع گام‌های جدی‌تری بردارد و در همه معاملات مرتبط با اموال غیرمنقول، ذی‌نفعان متعهد و مقید به ثبت رسمی آن باشند تا این آشفتگی و شلختگی که در این راستا به وجود آمده برای همیشه از نظم و نظام حقوقی ما رخت بربندد.
در راستای اعتباربخشی به اسناد رسمی و رفع اعتبار از اسناد عادی به‌واسطه مشکلات و جرم‌هایی که از ناحیه اسناد حادث می‌گردد و به‌منظور ساماندهی و ایجاد نظام ثبت رسمی معاملات در حوزه اراضی و املاک و نیز پیشگیری از آسیب‌های مرتبط با معاملات غیررسمی، طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول بدوا در سال ۱۳۹۹ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید؛ لیکن پس از طرح ایراداتی از جانب شورای نگهبان و اصلاح مکرر مصوبه در مجلس، اما با توجه به اعتقاد شورای محترم نگهبان مبنی بر اینکه حذف اعتبار قولنامه و اسناد عادی خلاف موازین شرع بوده و اطلاق اینکه منحصراً اسناد رسمی ثبت شده مالکیت دارای اعتبار باشد، خلاف موازین شرع است، درنتیجه این طرح در سال ۱۴۰۱ برای تعیین تکلیف نهایی به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال شد. حضرت آیت‌الله خامنه‌ای نیز در ۶ تیر ۱۴۰۲ در نکته‌ای مهم، معاملات غیررسمی اموال غیرمنقول را از منشأهای بزرگ فساد خواندند و تأکید کردند: «باید ازاین‌گونه معاملات سلب اعتبار شود و اگر هم از دیدگاه شورای نگهبان به مصوبه مجلس ایرادی هست، مصلحت قطعی کشور و نظام، تصویب نهایی این قانون است». ازآنجایی‌که هر سه قوه بالاتفاق با این طرح موافق بودند، فوریت بیشتری در رسیدگی توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام انتظار می‌رفت تا از رهبری برای این مسئله هزینه نشود.
از نظر شرعی و فقهی، موضوع خلاف شرع بودن عدم اعطای اعتبار به اسناد عادی مربوط به معاملات اموال غیرمنقول در چارچوب «احکام ثانویه» قابل‌رفع است و درنهایت مجمع تشخیص مصلحت نظام در راستای مصالح کشور در مورخ ۲۶ اردیبهشت ۱۴۰۳ یعنی نقطه عطف تاریخی صیانت از حقوق مالکیت در کشور، این موضوع را برای همیشه حل‌وفصل نمود و این طرح را تصویب کرد.
مقام معظم رهبری که اسناد عادی را از منشأهای بزرگ فساد نام برده‌اند به سبب آسیب‌ها و ایرادهای ناشی از اسناد عادی است که موجب آشفتگی و اخلال در معاملات شده است از قبیل ایجاد بستر زمین‌خواری، تزلزل مالکیت دولت و اشخاص بر اراضی و املاک، عدم امکان اعمال حاکمیت و سیاست‌گذاری در زمینه اراضی و املاک و ناکارآمدی حکمرانی در این حوزه، افزایش پرونده‌ها و دعاوی قضایی با موضوع اختلافات مِلکی، ایجاد بستر پول‌شویی، افزایش امکان کلاه‌برداری و معاملات معارض، عدم امکان انجام معاملات امن در حوزه معاملات اموال غیرمنقول و بالا بودن ریسک، عدم تشکیل بانک اطلاعاتی از ملک و زمین در کشور و عدم امکان شناسایی اموال غیرمنقول و فرار از ادای دین و... می‌باشد که اهمیت تصویب این طرح را بیش‌ازپیش برای کشور نمایان می‌نماید و نیز مأموریت هفتم «سند تحول قضایی» به سبب ابر چالش «تزلزل مالکیت اموال غیرمنقول» به دلیل «اعتبار معاملات عادی»، مربوط به «حمایت از حقوق مالکیت اشخاص» است.
در مورد شیوه اجرای این طرح نیز باید نکاتی را مدنظر قرار داد:
اشخاصی که مستند به سند رسمی مالک می‌باشند، با اجرای این قانون هیچ‌گونه مشکلی ندارند و صرفاً باید از این به بعد معاملات خود را به‌صورت رسمی انجام دهد و مشاعی بودن یا مفروز بودن مال غیرمنقول مؤثر در مقام نیست، همچنین در صورت اختلاف میان مالکان، از طریق قوانین مرتبط موضوع از طریق اداره ثبت جهت افراز یا از طریق دادگاه جهت دستور فروش، پیگیری می‌شود.
اما در مورد اشخاصی هم که به‌موجب سند عادی مالک محسوب می‌شوند که در حال حاضر بیش از نیمی از اراضی کشاورزی و اکثر خانه‌های روستایی و شهری فاقد سند رسمی مالکیت هستند، پس نمی‌توانند معاملات رسمی انجام دهند و ناچار به معامله عادی (غیررسمی) می‌شوند؛ بنابراین ابطال کردن یک‌باره معاملات عادی از واقعیت جامعه کنونی ایران به دور است و ازآنجایی‌که این طرح به‌یک‌باره قابل‌اجرا نمی‌باشد باید مواعد مناسبی برای اجرای مراحل مختلف آن، در نظر گرفته‌شده است تا کسانی که اسناد عادی دارند و مالکیت در اختیار آن‌ها است فرصت دریافت سند را پیدا کنند.
بدیهی است یکی از جهات حکمت مقنن توجه به شیوه اجرای یک قانون است و برای چنین قانونی به دلیل تعارض منافع، وجود ذی‌نفعان و حق مکتسبه و احترام به حقوق پیشین باید یک زمان گذاری در اجرای قانون پیش‌بینی شود که در این راستا حتماً مقنن برای زمینه‌سازی الزام به تنظیم اسناد رسمی در معاملات اموال غیرمنقول ضمانت اجراهای بایسته‌ای را باید پیش‌بینی نماید.
پایش کلیه اسناد عادی که قبل از لازم‌الاجرا شدن این طرح تنظیم‌شده‌اند، چراکه دولت باید، وضعیت املاک قولنامه‌ای و نحوه صدور سند رسمی آن‌ها را معین نماید تا در سازوکاری مشخص و زمان مند با رعایت قوانین و مقررات مربوطه، به سند رسمی تبدیل شوند.
ایجاد زیرساخت‌ها و طراحی سامانه‌هایی برای آن دسته از معاملات که تا قبل از لازم‌الاجرا شدن مصوبه به‌صورت عادی انجام‌شده‌اند که بتوانند در دوران گذار و فرصت قانونی، با بارگذاری مستندات خود، نقشه ملک و ادعاهای خود در سامانه مذکور، حقوق خود را محفوظ نگاه دارند و هم سازمان ثبت‌اسناد و املاک کشور بتواند نسبت به ارائه پاسخ صحیح در استعلامات به متعاملین اقدام کند. بعدازآن نیز، یا به‌حسب مورد باید به مرجع قضایی جهت دعوای الزام به تنظیم سند رسمی، دعوای اثبات مالکیت، دعوای اثبات وقوع بیع و یا سایر موارد رجوع کنند و یا به مراجع اداری از قبیل وزارت جهاد کشاورزی و سازمان ثبت برای اراضی زراعی و باغی، هیئت حل اختلاف قانون تعیین تکلیف اراضی فاقد سند و هیئت حل اختلاف قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مراجعه و تقاضای صدور سند رسمی برای ملک خود ارائه دهند.
پس از اتمام دوره گذار، دعاوی مرتبط با اَعمال حقوقی ثبت‌نشده در دفاتر املاک الکترونیک با تعیین موعد مقرر از پیش اعلام‌شده و تعیین تکلیف حقوق مکتسبه و ثبت‌نشده قبلی ادعاهای عادی با تعیین دوره زمانی مشخص (دوره گذار) با اصلاح قوانین و مقررات مرتبط، خدمات قضائی و ثبتی ارائه نشود.
منتفی نمودن موانع غیرضروری صدور سند برای اراضی فاقد سند رسمی، تسهیل و تسریع فرایند صدور و همچنین کاهش قابل‌توجه هزینه‌های سنگین آن، به جهت تشویق مردم برای انجام و سرعت بخشیدن به فرایند تبدیل اسناد عادی به رسمی، ضروری است.
در زمینه تسهیل فرآیند ثبت رسمی معاملات املاک، استانداردسازی قراردادها و ایجاد «سامانه ثبت آنی» می‌باشد. از دیگر الزامات اجرایی این طرح، ایجاد سامانه یکپارچه ملی ثبت املاک جهت اخذ کلیه استعلامات مربوطه به‌صورت آنی و الکترونیک و تسهیل ثبت رسمی معاملات به‌صورت آنی در سامانه الکترونیک سازمان ثبت‌اسناد، می‌باشد. همچنین ایجاد زیرساخت انجام بعضی اَعمال حقوقی مهم نظیر پیش‌فروش ساختمان و مشارکت در ساخت در این سامانه با اصلاح قوانین و مقررات مرتبط فراهم شود.
همچنین با ایجاد پلتفرم‌هایی اشخاص حقیقی و حقوقی اجازه داشته باشند، اعمال حقوقی خود را در آن پلتفرم‌ها وارد کنند، اما برای تائید نهایی باید تحت نظر یک سردفتر قرار گیرند؛ و پس از تائید سردفتر تبدیل به سند رسمی شود و باید یک آیین‌نامه برای آن تنظیم گردد.
ترغیب اشخاص به تبدیل معاملات عادی به اسناد رسمی، توسط فرهنگ‌سازی و استفاده از ظرفیت رسانه‌ها برای همراه نمودن مردم و مردمی سازی ثبت‌اسناد رسمی ضروری است.
پس از اجرای این قانون، مدیریت شهری برای زمینهای قولنامه‌ای، دیگر نباید جواز ساخت صادر نماید و سازوکاری الزام‌آور و مبتنی بر ضمانت اجرا برای عدم ارائه خدمات و انعقاد قرارداد املاک فاقد سند رسمی، توسط بنگاه‌های املاک فراهم گردد.
بدون شک اجرای این قانون که قانونی ملی و فراگیر هست با دشواری‌های همراه است، منتها ضرورت اجرای آن بسیار اساسی‌تر و مهم‌تر است و باید تمام دستگاه‌ها و نهادها به اجرای آن کمک کنند. بر اساس این طرح، دلالان معاملات املاک (اعم از مشاوران املاک و بنگاه‌های معاملات ملکی) مکلف‌اند پس از مذاکره مقدماتی، نسبت به درج پیش‌نویس قرارداد (که صرفاً پس از ثبت در دفتر اسناد رسمی واجد آثار حقوقی است) در سامانه ثبت الکترونیک اسناد اقدام و پیش‌نویس مذکور را جهت تنظیم سند رسمی به دفاتر اسناد رسمی منعکس نمایند؛ البته این امر مانع مراجعه مستقیم مردم به دفاتر اسناد رسمی نیست. بعد از اجرای این قانون و اعتبار زدایی از معاملات عادی جدیدالصدور در مورد املاک دارای اسناد رسمی، به‌صورت تدریجی سبب رسمی شدن اسناد املاک و کاهش معاملات عادی می‌گردد.
باید به این مهم توجه کرد که اجرای اعتبار زدایی از اسناد غیررسمی، همکاری تمامی دستگاه‌های مرتبط را می‌طلبد و باید یک کار سنگین حقوقی و قانونی صورت گیرد و مشارکت تمامی دستگاه‌هایی که در موضوع اموال غیرمنقول، ذی‌دخل هستند را می‌طلبد. برای اجرای موفق این قانون، وظایف بخش‌های مرتبط مثل بنگاه املاک، دفاتر اسناد رسمی، شهرداری‌ها، شورای شهر و روستا، وزارت راه و شهرسازی و دیگر دستگاه‌ها باید مشخص گردند.
بازنگری و بازآرایی قانون پیشین در این خصوص نیازمند آیین‌های تسهیل‌کننده، آموزش مردم و زمینه‌سازی برای پذیرش این تکلیف قانونی به‌منظور حفظ نظم حقوقی در کشور است و مردم هم طبیعتاً به لحاظ توجهشان به حقوق مالکانه به این نکته عنایت خواهند کرد که در گذار از یک وضعیت سنتی به وضعیت مدرن اعتبار اسناد به‌خصوص اسناد رسمی و الکترونیکی با سازوکار جدیدی پیش‌بینی شود و ما با یک دوره گذار و دوره تکامل در زمینه اسناد مواجه هستیم. بدون شک وقتی‌که مردم از فواید اجرای این طرح بهره‌مند شوند خود به بزرگ‌ترین حامی آن تبدیل می‌شوند ولی در این دوران گذار لازم است که روشنگری‌های لازم از طریق رسانه‌ها صورت بگیرد. لذا بخش‌های مرتبط با آموزش قوه قضاییه، پیشگیری و امور اجتماعی هم باید در کنار موضوعات مرتبط با ثبت قرار گیرد تا یک زمینه همرسانی در اجرای این قانون و اصلاح آن توسط نهادهای مربوطه فراهم شود.
بنابراین اجرای این قانون نه‌تنها هیچ مشکلی برای مالکیت‌ها در مقایسه با وضعیت کنونی ایجاد نمی‌کند، بلکه منتهی به کاهش جدی دعاوی حقوقی و ثبتی و ایجاد امنیت، نظم و آرامش در زمینه معاملات اموال غیرمنقول می‌گردد.
[۱] دانش‌پژوه سطح دو و سه پیوسته تخصصی فقه و حقوق مدرسه علمیه عالی نواب مشهد.
