خبرگزاری حوزه | مقدمه: از اعلام تفاهم تا تثبیت تعهد: در حقوق بینالملل، تفاهمنامههایی که پس از یک دوره تنش، بحران امنیتی یا فشار سیاسی تنظیم میشوند، صرفاً با خواندن متن اولیه قابل ارزیابی نیستند. چنین اسنادی را باید در نسبت میان متن، زمینه شکلگیری، ترتیب اجرای تعهدات، ضمانتهای حقوقی و ظرفیت راستیآزمایی سنجید. به بیان دیگر، ارزش واقعی یک تفاهمنامه فقط در عبارات مثبت و کلی آن نیست؛ بلکه در این است که هر بند چگونه اجرا میشود، چه نهادی بر آن نظارت میکند، در صورت نقض تعهد چه پیامدی پیشبینی شده و کدام طرف در چه زمانی امتیاز ملموس و قابل سنجش دریافت میکند.
از این منظر، تفاهم نامه اسلام آباد، واجد برخی ظرفیتهای قابل توجه در سطح سیاسی، حقوقی و راهبردی است. نخستین ظرفیت آن، تغییر در چارچوب روایی منازعه است. این عنوان میکوشد وضعیت پیشآمده را نه یک اختلاف عادی میان دو دولت، بلکه نتیجه فشار، مداخله، تحریم، تهدید و اقدامات محدودکنندهای معرفی کند که آثار مستقیم بر امنیت و اقتصاد کشور داشته است. همین تغییر ادبیات، اگر بهدرستی در متن و پیوستهای بعدی تثبیت شود، میتواند در مذاکرات آینده مبنایی برای مطالبه رفع آثار وضعیت تحمیلی قرار گیرد.
با این حال، تجربه توافقهای بینالمللی نشان میدهد که میان «بیان سیاسی خوب» و «تعهد حقوقی مؤثر» فاصلهای جدی وجود دارد. گاهی یک سند از نظر ادبیات عمومی، مثبت و حتی امیدوارکننده به نظر میرسد، اما به دلیل ضعف در جزئیات اجرایی، نبود زمانبندی دقیق، نداشتن ضمانت اجرا یا ابهام در مفاهیم کلیدی، در مرحله عمل با فرسایش، تفسیرهای یکجانبه و کاهش اثرگذاری مواجه میشود. بنابراین، رویکرد صحیح در برابر چنین متنی نه خوشبینی مطلق است و نه ردّ شتابزده؛ بلکه باید آن را بهعنوان یک چارچوب اولیه دید که برای تبدیل شدن به توافقی پایدار، نیازمند تکمیل، تدقیق و الحاق پیوستهای حقوقی، فنی، مالی و امنیتی است.
بر همین اساس، آنچه در ادامه میآید، نه نفی اصل تفاهمنامه است و نه نادیده گرفتن ظرفیتهای آن؛ بلکه مجموعهای از پیشنهادهای تکمیلی است که میتواند در مذاکرات آینده مورد توجه قرار گیرد تا متن از سطح کلیات سیاسی به سطح تعهدات حقوقی قابل اجرا ارتقا یابد.
۱. تصریح حقوقی در عنوان و دامنه شمول سند
عنوان «خاتمه جنگ تحمیلی» از نظر سیاسی و روایی اهمیت قابل توجهی دارد. در اسناد بینالمللی، عنوان سند الزاماً بهتنهایی تعهد مستقل ایجاد نمیکند، اما در تفسیر موضوع، فهم نیت طرفین و تعیین چارچوب مذاکرات بعدی بیاثر نیست. وقتی سندی با چنین عنوانی تنظیم میشود، این پیام را منتقل میکند که وضعیت موجود، حاصل روندی طبیعی یا اختلافی عادی نبوده، بلکه نتیجه وضعیتی تحمیلشده بر یک طرف بوده است.
با این وجود، برای آنکه عنوان سند صرفاً در حد یک عبارت سیاسی باقی نماند، پیشنهاد میشود در مذاکرات بعدی، دامنه حقوقی این عنوان بهروشنی تعریف شود. بهطور مشخص، باید روشن گردد که «خاتمه جنگ تحمیلی» فقط به معنای توقف برخی اقدامات فوری نیست، بلکه شامل رفع آثار مستقیم و غیرمستقیم ناشی از فشارها، محدودیتها، محاصرهها، تهدیدها و تحریمهایی نیز میشود که در شکلگیری بحران مؤثر بودهاند.
در این چارچوب، بهتر است در متن تکمیلی یا پیوست تفسیری سند تصریح شود که پایان وضعیت تحمیلی، مستلزم اقداماتی نظیر رفع محدودیتهای تجاری، تسهیل دسترسی بانکی، آزادسازی داراییها، عادیسازی حملونقل دریایی و جبران یا ترمیم خسارتهای قابل احراز است. چنین تصریحی مانع از آن میشود که طرف مقابل عنوان سند را بپذیرد، اما آثار عملی آن را محدود به چند اقدام حداقلی و موقت کند.
۲. تعریف دقیق شاخصهای جغرافیایی و عملیاتی
یکی از بخشهای مهم تفاهمنامه، موضوع پایان محاصره دریایی و خروج نیروهای نظامی از حوزه پیرامونی ایران است. این بند از حیث حقوق بینالملل، اهمیت ویژهای دارد؛ زیرا آزادی کشتیرانی، امنیت تجارت دریایی و منع تهدید علیه تمامیت سرزمینی کشورها از اصول شناختهشده نظم حقوقی بینالمللی به شمار میروند. اگر محاصره، تهدید یا مزاحمت دریایی خارج از مجوز معتبر بینالمللی و برخلاف قواعد پذیرفتهشده انجام شده باشد، پایان آن میتواند یک گام مهم در جهت عادیسازی وضعیت امنیتی و اقتصادی تلقی شود.
با این حال، برای جلوگیری از اختلاف در مرحله اجرا، لازم است مفاهیمی مانند «پایان محاصره»، «خروج نیروها» و «حوزه پیرامونی» بهصورت دقیق تعریف شوند. عبارتهای کلی، هرچند در مرحله مذاکره اولیه گاهی کارکرد تسهیلکننده دارند، اما در مرحله اجرا میتوانند منشأ تفسیرهای متفاوت شوند. برای نمونه، ممکن است یک طرف پایان محاصره را صرفاً توقف بازرسیهای مستقیم بداند، در حالی که طرف دیگر آن را شامل رفع محدودیتهای بیمهای، بانکی، بندری، کشتیرانی و تجاری نیز تلقی کند.
از همین رو، پیشنهاد میشود یک پیوست جغرافیایی و عملیاتی به سند افزوده شود. در این پیوست باید محدوده دقیق جغرافیایی خروج نیروها، نوع تجهیزات مشمول خروج، فاصله مجاز استقرار، جدول زمانی جابهجایی و مصادیق عینی رفع محاصره مشخص شود. همچنین لازم است رفع محاصره نه فقط در سطح نظامی، بلکه در سطح اقتصادی و تجاری نیز تعریف گردد؛ زیرا در جهان امروز، اختلال در بیمه کشتیها، تهدید شرکتهای حملونقل یا ایجاد مانع برای نقلوانتقال مالی، میتواند همان اثر عملی محاصره فیزیکی را داشته باشد.
۳. عینیتبخشی به بند ۱۳ و سازوکار توقف مذاکرات
بند ۱۳ از جمله بخشهایی است که میتواند نقش مهمی در مدیریت روند مذاکرات داشته باشد؛ زیرا ادامه گفتوگوها را به اجرای واقعی تعهدات اولیه طرف مقابل پیوند میزند. این منطق از نظر حقوقی قابل دفاع است. در توافقهایی که میان طرفهای بیاعتماد شکل میگیرد، مذاکرات نباید به فرآیندی بیهزینه و فرسایشی تبدیل شود. طرفی که تعهدات اولیه خود را اجرا نمیکند، نباید بتواند صرفاً با حفظ میز مذاکره، زمان بخرد و فشارها را مدیریت کند.
با این حال، کارآمدی بند ۱۳ وابسته به آن است که مفهوم «اجرای واقعی» بهروشنی تعریف شود. اگر اجرای واقعی فقط به صدور بیانیه، اعلام آمادگی یا اعطای مجوزهای محدود تعبیر شود، این بند کارکرد اصلی خود را از دست خواهد داد. برای نمونه، در حوزه فروش نفت، معیار واقعی نباید صرفاً اجازه فروش باشد؛ بلکه باید فروش عملی، حملونقل بدون مانع، پوشش بیمهای، دریافت وجه، امکان انتقال پول و استفاده آزادانه از منابع مالی نیز احراز شود.
در مورد داراییهای مسدودشده نیز باید معلوم باشد پول در چه حسابی قرار میگیرد، چه نهادی اختیار برداشت دارد، آیا استفاده از آن محدود به کالاهای خاص است یا امکان بهرهبرداری آزادانه وجود دارد، و در صورت ایجاد مانع بانکی چه سازوکاری برای رفع فوری مشکل پیشبینی شده است. بنابراین، پیشنهاد میشود بند ۱۳ با مجموعهای از شاخصهای عملکردی تکمیل شود تا ادامه مذاکرات به تحقق نتایج ملموس و قابل راستیآزمایی وابسته باشد، نه به وعدههای اداری یا اقدامات نمادین.
۴. همزمانی و تقارن در اجرای تعهدات؛ مسئله تنگه هرمز
موضوع تنگه هرمز در هر توافق امنیتی یا دریایی، مسئلهای بسیار حساس است. این تنگه صرفاً یک مسیر عبور تجاری نیست، بلکه بخشی از موازنه امنیتی منطقه و یکی از نقاط اثرگذار در محاسبات راهبردی بازیگران بینالمللی است. از همین رو، هر تعهدی درباره تسهیل یا بازگشایی مسیر کشتیرانی در این منطقه باید بر اساس اصل تقارن، مرحلهبندی و برگشتپذیری تنظیم شود.
پیشنهاد اصلی در این بخش آن است که تعهدات مربوط به تنگه هرمز بهصورت دفعی و یکباره اجرا نشود، بلکه در قالب یک مدل گامبهگام طراحی گردد. در این مدل، هر سطح از تسهیل کشتیرانی باید در برابر اجرای یک تعهد مشخص، هموزن و قابل سنجش از سوی طرف مقابل قرار گیرد. برای مثال، اگر سطحی از عبور ایمن تجاری برقرار میشود، در مقابل باید بخشی از محدودیتهای بانکی یا نفتی بهصورت عملی و راستیآزماییشده رفع شده باشد.
همچنین لازم است در متن نهایی، حق تعلیق بازگشتپذیر برای ایران محفوظ بماند. یعنی اگر طرف مقابل از اجرای تعهدات متناظر خودداری کرد، یا اجرای آن را به شکل صوری و محدود انجام داد، ایران بتواند بدون مواجهه با اتهام نقض توافق، اجرای تعهدات خود را متوقف یا به مرحله قبل بازگرداند. چنین سازوکاری نه نشانه بیاعتمادی افراطی، بلکه یکی از اصول احتیاط در توافقهای پرریسک است.
۵. تبدیل اعلام آمادگی به قراردادهای الزامآور؛ مورد برنامه ۳۰۰ میلیارد دلاری
اشاره به برنامههای توسعهای با ارقام بزرگ، از نظر روانی و اقتصادی میتواند امیدآفرین باشد، اما در حقوق بینالملل و حقوق قراردادها، رقم بزرگ بهتنهایی تعهد الزامآور ایجاد نمیکند. تفاوت مهمی وجود دارد میان «اعلام آمادگی برای سرمایهگذاری» و «تعهد قطعی به تأمین مالی». اولی بیشتر ماهیت سیاسی و تبلیغاتی دارد، اما دومی نیازمند طرفین مشخص، منابع مالی معلوم، زمانبندی، ضمانت اجرا و مرجع حل اختلاف است.
بنابراین، پیشنهاد میشود بند مربوط به برنامه ۳۰۰ میلیارد دلاری در مذاکرات آینده به چند قرارداد پایه یا موافقتنامه اجرایی تقسیم شود. در هر قرارداد باید مشخص باشد چه نهادی متعهد است، منابع مالی از کجا تأمین میشود، پروژهها کداماند، جدول پرداخت چگونه است، در صورت تأخیر یا عدم اجرا چه خسارتی پرداخت میشود و اختلافات احتمالی در چه مرجعی حلوفصل خواهد شد.
اگر چنین جزئیاتی وارد متن نشود، احتمال دارد عدد اعلامشده در حد یک وعده سیاسی باقی بماند. تجربه بسیاری از توافقهای اقتصادی نشان میدهد که سرمایهگذاری خارجی زمانی محقق میشود که بانکها، بیمهها، شرکتها و سرمایهگذاران از ثبات حقوقی اطمینان داشته باشند. بنابراین، این بخش باید از سطح «وعده توسعه» به سطح «تعهد مالی قابل مطالبه» ارتقا پیدا کند.
۶. ارتقای معافیتهای تحریمی به تضمینهای حقوقی پایدار
یکی از مهمترین نکاتی که در مذاکرات آینده باید مورد توجه قرار گیرد، تفاوت میان «معافیت تحریمی» و «لغو یا تعلیق پایدار تحریم» است. در نظام حقوقی آمریکا، معافیت معمولاً به معنای آن نیست که ساختار تحریم از بین رفته است؛ بلکه به این معناست که دولت، برای مدت معین، اجرای بخشی از تحریم را متوقف یا محدود میکند. این وضعیت از نظر اقتصادی شکننده است، زیرا ممکن است با تصمیم اداری، تغییر دولت، فشار کنگره یا تغییر شرایط سیاسی دوباره دگرگون شود.
برای فعالان اقتصادی، آنچه اهمیت دارد ثبات حقوقی است. بانکها، شرکتهای بیمه، خریداران نفت، شرکتهای حملونقل و سرمایهگذاران بینالمللی معمولاً بر اساس مجوزهای کوتاهمدت و قابل لغو وارد همکاری بلندمدت نمیشوند. آنان نیاز دارند بدانند که معامله با ایران، در میانمدت و بلندمدت، آنها را با خطر مجازات، جریمه یا محدودیت مواجه نمیکند.
از این رو، پیشنهاد میشود در متن تکمیلی، میان معافیت موقت، تعلیق اجرایی، لغو قانونی و تضمین عدم بازگشت تحریمها تفکیک دقیق صورت گیرد. همچنین باید سازوکاری پیشبینی شود که اگر تحریمها به هر شکل بازگردانده شد، طرف مقابل هزینه حقوقی و اقتصادی مشخصی بپردازد. بدون چنین تضمینی، ممکن است ایران تعهدات قطعی و قابل سنجش بدهد، اما در مقابل فقط تنفس موقت اقتصادی دریافت کند.
۷. استراتژی توالی هوشمند در اقدامات هستهای
در موضوعات فنی و هستهای، اصل اساسی آن است که هیچ اقدام برگشتناپذیر یا دشوارالبرگشتی نباید پیش از دریافت منافع قطعی، پایدار و راستیآزماییشده انجام شود. اقداماتی مانند رقیقسازی، کاهش ذخایر یا تغییر در سطح برخی ظرفیتها، اگرچه ممکن است از نظر فنی قابل تعریف باشند، اما در معادله مذاکراتی، نوعی واگذاری دارایی راهبردی محسوب میشوند.
بنابراین، پیشنهاد میشود در مذاکرات آینده، توالی اقدامات بهگونهای تنظیم شود که اقدامات فنی ایران در مراحل پایانی و پس از تحقق عینی منافع اقتصادی و حقوقی انجام گیرد. به بیان دیگر، ابتدا باید فروش نفت، انتقال پول، رفع محدودیت بانکی، آزادسازی داراییها و عادیسازی روابط مالی در عمل تحقق یابد؛ سپس درباره اقدامات فنی متقابل تصمیمگیری شود.
همچنین لازم است اصل برگشتپذیری متقابل در متن گنجانده شود. اگر طرف مقابل تعهد خود را نقض کرد، ایران باید از نظر حقوقی مجاز باشد به وضعیت پیشین بازگردد، بدون آنکه این اقدام نقض توافق تلقی شود. این اصل میتواند از تکرار تجربههایی جلوگیری کند که در آن یک طرف اقدامات ملموس و سریع انجام میدهد، اما طرف دیگر تعهدات خود را به شکل محدود، موقت یا قابل تفسیر اجرا میکند.
۸. ایجاد سازوکار راستیآزمایی مستقل و حل اختلاف
بخش مهمی از موفقیت یا ناکامی هر توافق، به سازوکار راستیآزمایی آن بستگی دارد. عباراتی مانند «رفع محدودیت»، «تسهیل تجارت»، «خروج نیروها»، «بازگشت داراییها» یا «اجرای معافیتها» اگر فاقد معیار سنجش باشند، در عمل به محل اختلاف تبدیل میشوند. هر طرف ممکن است اجرای تعهد را مطابق تفسیر خود بداند، در حالی که طرف مقابل آن را ناقص یا صوری ارزیابی کند.
برای جلوگیری از چنین وضعی، پیشنهاد میشود یک نهاد یا سازوکار مشترک راستیآزمایی در متن نهایی پیشبینی شود. این سازوکار میتواند شامل کمیته مشترک حقوقی، مالی و فنی باشد که در بازههای زمانی مشخص، اجرای تعهدات را بررسی و گزارش کند. شاخصهایی مانند میزان فروش نفت، حجم انتقال پول، تعداد تراکنشهای بانکی موفق، وضعیت بیمه کشتیرانی، میزان آزادسازی داراییها و سطح کاهش حضور نظامی باید بهصورت عددی و قابل اندازهگیری تعریف شوند.
همچنین لازم است مرجع حل اختلاف مشخص باشد. اگر اختلافی درباره تفسیر یا اجرای بندها ایجاد شد، باید معلوم باشد طرفین به چه فرآیندی مراجعه میکنند، چه زمانی برای رسیدگی وجود دارد، تصمیم مرجع حل اختلاف چه اثری دارد و آیا در طول رسیدگی، طرف زیاندیده حق تعلیق تعهدات خود را دارد یا خیر. نبود چنین سازوکاری، توافق را به متنی سیاسی و آسیبپذیر تبدیل میکند.
جمعبندی: ضرورت تبدیل سند به چارچوبی مرحلهبندیشده و قابل اجرا
تفاهمنامه مورد بحث را میتوان یک گام اولیه در مسیر کاهش تنش و تنظیم دوباره برخی مناسبات دانست. این سند از حیث تغییر ادبیات سیاسی، طرح موضوع پایان وضعیت تحمیلی، توجه به کاهش حضور نظامی و ایجاد شرط برای ادامه مذاکرات، واجد ظرفیتهایی است که نباید نادیده گرفته شود. با این حال، از منظر حقوق بینالملل، ظرفیت اولیه زمانی به دستاورد واقعی تبدیل میشود که در قالب تعهدات دقیق، متوازن، زمانبندیشده و دارای ضمانت اجرا تثبیت گردد.
مهمترین پیشنهاد برای مذاکرات آینده آن است که متن از سطح کلیات به سطح جزئیات اجرایی منتقل شود. هر تعهد باید دارای زمان، معیار سنجش، مرجع راستیآزمایی، پیامد نقض و امکان توقف متقابل باشد. همچنین باید از عدم تقارن میان تعهدات فوری و امتیازهای آینده جلوگیری شود. ایران نباید تعهدات عینی، سریع و دشوارالبرگشت بپذیرد، مگر آنکه در برابر آن، منافع قطعی، قابل استفاده و راستیآزماییشده دریافت کند.
بنابراین، مسیر صحیح آن است که تفاهمنامه فعلی به سندی مرحلهبندیشده، مشروط، قابل توقف و برخوردار از ضمانتهای حقوقی تبدیل شود. در چنین صورتی، این متن میتواند از یک توافق آسیبپذیر به چارچوبی پایدار و قابل دفاع ارتقا یابد. اما اگر خلأهای اجرایی آن تکمیل نشود، امکان دارد همان ابهامها در آینده به محل اختلاف، فرسایش و کاهش منافع عملی تبدیل شوند. هنر مذاکره در این مرحله، نه صرفاً دستیابی به متن، بلکه تبدیل متن به تعهد مؤثر، قابل سنجش و حافظ منافع ملی است.
دکتر مهدی میری؛ پژوهشگر مطالعات اجتماعی و راهبردی ـ دانشگاه رضوی
خدیجه حامدی؛ معاون پژوهش مؤسسه آموزش عالی حوزوی حضرت عبدالعظیم علیهالسلام
نظر شما