چیرگی مالی بریتانیا؛ محور اصلی پروژه
شالوده اصلی این پروژه، تسلط بر نظام مالی و اقتصادی ایران بود. مهمترین سندی که این ادعا را به اثبات میرساند، تلگراف محرمانه شماره ۷ است که در ۲۸ ژانویه ۱۹۱۹ (مصادف با ۷ بهمن ۱۲۹۷) از سوی معاون شاهنشاهی هند برای مقامات لندن ارسال شده است. در این تلگراف به صراحت آمده است: «ما با پیشنهاد اصلی کاکس همدل هستیم. اصلاح مالی اساس حیات دوبارهٔ ایران است. کنترل مالی بریتانیا خط کمترین مقاومت را برای حفظ دائمی نفوذ بریتانیا که اصل راهنمای سیاست دولت اعلیحضرت در ایران است، فراهم میکند.» [سند شماره ۱]
این عبارت که در پرونده مفصلی با عنوان «مذاکرات منتهی به قرارداد ایران و بریتانیا ۱۹۱۹» در آرشیو کتابخانه ملی کشور قطر نگهداری میشود، نشان میدهد که ماهها پیش از نهایی شدن متن قرارداد، مسئله اصلی برای بریتانیا نه احداث راهآهن یا اصلاح ارتش، بلکه تسلط بر اوضاع مالیه ایران بوده است. [سند شماره ۹] در ادامه همین تلگراف، نگرانی از واکنش افکار عمومی ایران نیز منعکس شده و به صراحت اشاره شده که برنامه کاکس ممکن است «برای کابینهای با گرایش شدیداً طرفدار بریتانیا نیز بسیار سنگین باشد» و نباید «الگوی مصری» را در ایران تداعی کند، چرا که ممکن است این فریاد برآید که «هدف نهایی ما در ایران، هدفی است که در مصر به آن رسیدهایم». [سند شماره ۱]
این در حالی بود که در متن رسمی قرارداد، حضور مستشاران مالی و اداری صرفاً به عنوان «کمک فنی» و برای «ترفیع ترقی و ثروت ایران» معرفی شده بود، اما در مکاتبات داخلی، این حضور به عنوان «ابزار اصلی بازسازی و هدایت دولت ایران» تعبیر میشد. بهگونهای که کنترل بر وجوه دریافتی از گمرکات جنوب که وثیقه وامهای پیشین بود، به عنوان یکی از محورهای مذاکرات مالی مطرح میشد. [اسناد شماره ۲ و۴]
کرزن؛ طراح و ویراستار واقعی قرارداد
برخلاف آنچه در ظاهر به نظر میرسید که مذاکرات میان سر پرسی کاکس و دولت ایران در تهران در جریان است، اسناد نشان میدهند که متن قرارداد عملاً در مکاتبات روزانه لرد کرزن در لندن و کاکس در تهران شکل میگرفت. این مکاتبات در پرونده جداگانهای گردآوری شدهاند که شامل ۱۸ برگ سند از تاریخ ۹ آوریل تا ۲۷ ژوئیه ۱۹۱۹ است. [ اسناد ۵و۶و۷و۹]
برای نمونه، در تلگراف شماره ۳۷۰ مورخ ۱۰ ژوئیه ۱۹۱۹، کرزن به کاکس دستور میدهد که جزئیات وام را بهگونهای تنظیم کند که از طریق بانک شاهنشاهی ایران پرداخت شود، و صراحتاً اعلام میکند: «با نرخ ۷ درصد و بازپرداخت طی بیست سال موافقم». [سند شماره ۷] کرزن همچنین در تلگراف شماره ۳۸۹ (بدون تاریخ دقیق)، پیشنهاد میدهد که «ماده ۴ موافقتنامه اصلی احتمالاً نیاز به بازنگری دارد و میتواند به این صورت باشد: دولت بریتانیا مبلغ دو میلیون پوند را برای تأمین مالی اصلاحات... در اختیار دولت ایران قرار خواهد داد...» و دستور میدهد که عبارت «کل یا بخشی» از وثیقههای گمرکی حذف شود. [اسناد شماره ۷ و ۹]
در تلگراف شماره ۲۳۴ مورخ ۲۳ آوریل ۱۹۱۹، کرزن شخصاً درباره تغییر واژگان قرارداد، نحوه تنظیم تعهدات بریتانیا در قبال سلسلهٔ قاجار و حتی جزئیات فرمولبندی مواد توافق دستور میدهد. او در این تلگراف به کاکس اطلاع میدهد که با عبارت «دولت اعلیحضرت تمام تلاش خود را خواهد کرد» (به جای تعهد محکمتر) و با عبارت «شاه و جانشینان او از حمایت دوستانه ما برخوردار خواهند بود» موافقت کرده است. [سند شماره ۵] این اسناد اهمیت زیادی دارند، زیرا نشان میدهند که کرزن نه تنها ناظر مذاکرات نبود، بلکه در عمل، متن توافق را بند به بند بازنویسی میکرد.
استقلال در ظاهر؛ وابستگی در عمل
ماده نخست قرارداد که با عنوان رسمی «موافقتنامه میان دولت اعلیحضرت بریتانیا و دولت ایران» ثبت شده، با تأکیدی قاطع بر تعهد بریتانیا به «احترام مطلق به استقلال و تمامیت ارضی ایران» آغاز میشود. [اسناد شماره ۲ و ۴] با این حال، بندهای بعدی این سند، تصویری کاملاً متفاوت را ترسیم میکنند.
ماده ۲: دولت ایران متعهد میشد که خدمات «هر گونه مستشار کارشناسی را که لازم باشد» در «ادارات مختلف اداره ایران» به کار گیرد. این مستشاران که توسط بریتانیا معرفی میشدند، میبایست دارای «اختیارات کافی» باشند.
ماده ۳: دولت ایران باید سازمان نظامی جدید خود را با کمک افسران انگلیسی تشکیل دهد و تجهیزات نظامی خود را از بریتانیا تأمین کند. یک کمیسیون مشترک نظامی برای برآورد نیازهای ایران تشکیل میشد.
ماده ۴: دولت ایران برای اجرای این اصلاحات، از وام دولت بریتانیا استفاده میکرد. وثیقه این وام از محل درآمدهای گمرکی یا سایر منابع در اختیار دولت ایران تأمین میشد.
ماده ۵: دولت بریتانیا آمادگی خود را برای همکاری با ایران در بهبود راههای ارتباطی، از جمله احداث راهآهن، اعلام میکرد.
ماده ۶: دو دولت توافق میکردند که کمیته مشترکی از کارشناسان برای بازنگری در تعرفه گمرکی تشکیل دهند. [اسناد شماره ۲ و ۴]
وام دو میلیون پوندی؛ ابزاری برای نفوذ مالی
یکی از مهمترین و بحثبرانگیزترین بخشهای قرارداد، ضمیمه مربوط به وام دو میلیون پوندی بود. این وام که با نرخ بهره سالانه ۷ درصد در نظر گرفته شده بود، صرفاً یک کمک مالی ساده نبود. بند نخست این موافقتنامهٔ مالی تصریح میکرد که وام «پس از آنکه مستشار مالی بریتانیا وظایف خود را در تهران آغاز کرد» قابل دریافت است و به اقساطی که دولت ایران پس از شروع به کار مستشار مالی تعیین میکند، پرداخت خواهد شد. [اسناد شماره ۲ و ۴]
نکتهٔ اساسی در مادهٔ سوم این موافقتنامهٔ مالی پنهان بود که در آن ذکر شده کلیهٔ درآمدها و عواید گمرکی که پیشتر به عنوان وثیقهٔ وام سال ۱۹۱۱ اختصاص یافته بود، به عنوان وثیقهٔ وام جدید نیز در نظر گرفته شد. در صورت کسری این منابع، دولت ایران متعهد میشد که مبالغ لازم را از سایر منابع تأمین کند. به عبارت دیگر، دسترسی دولت ایران به منابع مالی جدید، با پذیرش نظارت و وثیقهگذاری گستردهتر بر درآمدهای گمرکی و مالی کشور گره خورده بود. این وام در حقیقت، اهرمی برای تحمیل مستشاران مالی بریتانیایی و تضمین اجرای سایر بخشهای قرارداد بود.
مذاکرات کرزن و کاکس در ژوئیهٔ ۱۹۱۹ نشان میدهد که حتی جزئیات پرداخت این وام نیز در لندن تعیین میشد. کرزن در تلگراف شمارهٔ ۳۷۰ دستور داد که وام از طریق بانک شاهنشاهی ایران پرداخت شود و در تلگراف شمارهٔ ۳۸۹، پیشنهاد کاکس برای نرخ بهرهٔ ۷ درصد و دورهٔ بازپرداخت بیست ساله را تأیید کرد و همچنین دستور حذف عبارت «کل یا بخشی» از وثیقههای گمرکی را صادر نمود. [سند شماره ۷]
نامهٔ محرمانهٔ کاکس
در روز امضای قرارداد (۹ اوت ۱۹۱۹)، سر پرسی کاکس دو نامهٔ محرمانه به وثوقالدوله، نخستوزیر ایران، ارسال کرد. این نامهها که به عنوان اسناد ضمیمه در پروندهٔ قرارداد ۱۹۱۹ ثبت شدهاند، مشتمل بر وعدههایی بودند که در متن اصلی قرارداد وجود نداشتند. [سند شماره ۹]
نامهٔ اول: کاکس اعلام میکند که دولت بریتانیا آماده است در سه موضوع همکاری کند: «تجدیدنظر در معاهدات موجود» میان دو کشور، «حمایت از مطالبهٔ غرامت ایران» بابت خسارات جنگی، و «اصلاح مرزهای ایران» در نقاط توافقشده.
نامهٔ دوم: کاکس تصریح میکند که بریتانیا هزینهٔ نگهداری نیروهای نظامی خود در ایران را مطالبه نخواهد کرد و در مقابل، ایران نیز بابت خسارات ناشی از حضور این نیروها درخواست غرامت نخواهد نمود.
وجود این نامهها که در روز امضای قرارداد و جدا از متن اصلی آن صادر شدهاند، نشان میدهد که مسئلهٔ حضور نظامی بریتانیا و پیامدهای آن، همچنان یکی از موضوعات حساس مذاکرات بوده و دولت بریتانیا برای مجاب کردن ایران، از دادن بیان نکات فراقراردادی نیز دریغ نکرده است.
واکنشهای بینالمللی
واکنشهای گسترده و منفی داخلی و بینالمللی به این قرارداد به خوبی گویای آن است که معاصران، ماهیت واقعی این توافق را درک کرده بودند. دولت فرانسه آن را «ابزاری برای قرار دادن ایران در جایگاه مصر» دانست و دولت ایالات متحده نیز به صراحت اعلام کرد که از پذیرش توافقی که به «از دست رفتن تمامیت یا حاکمیت ایران» منجر شود، «غمگین» خواهد شد. [سند شماره ۱۰]
در جلسات کنفرانس بیناداری در لندن، خود کرزن به صراحت اعتراف کرده بود که این توافق به «تا حدی در دستان دولت اعلیحضرت قرار دادن ایران» منجر خواهد شد، اما ایران میتواند از «رسوایی قرار گرفتن تحت قیمومت» اجتناب کند. این اعتراف، که در میان مقامات ارشد بریتانیا بیان شده، نشان میدهد که هدف، ایجاد قیمومتی غیررسمی با حفظ ظاهر حاکمیت بوده است. [سند شماره ۸]
اسناد آرشیوی بریتانیا، تصویری شفاف از اهداف و ماهیت قرارداد ۱۹۱۹ ارائه میدهند. تحلیل این اسناد نشان میدهد که هدف اصلی لندن صرفاً انعقاد یک پیمان سیاسی یا ارائهٔ کمکهای فنی نبود، بلکه ایجاد ساختاری بود که از طریق آن، مالیه، ارتش و دیوانسالاری ایران تحت هدایت و نظارت کارشناسان بریتانیایی قرار گیرد. واکنشهای گسترده و منفی داخلی و بینالمللی به این قرارداد به خوبی گویای آن است که معاصران، ماهیت واقعی این توافق را درک کرده بودند.
مخالفت شدید افکار عمومی ایران، روحانیون، سیاستمداران و همچنین مخالفت قدرتهای دیگر، بهویژه آمریکا و فرانسه که آن را تهدیدی برای منافع خود میدانستند، سبب شد تا استمرار این قرارداد به شکست بینجامد. از این منظر، قرارداد ۱۹۱۹ در تاریخ ایران به عنوان پروژهای نافرجام شناخته میشود که میخواست بدون الغای رسمی استقلال ایران، ابزارهای اعمال آن استقلال را در مدار نفوذ بریتانیا قرار دهد و به نوعی، قیمومتی پنهان بر این سرزمین تحمیل کند.
مرکز اسناد انقلاب اسلامی
نظر شما